南非被誉为“彩虹之国”，永葆“彩虹”不褪色有赖于青年发展所激发的国家认同感。不同的国际组织、地区和国家对青年的年龄界定不尽相同，如联合国儿童基金会、世界卫生组织指称的青年是15至24岁年龄段的人，非洲宪章将15至35岁的人统称为青年。南非《儿童法案》规定南非青年为18至35岁的群体，南非国家青年委员会法案(1996第19号)所指的青年为14至35岁的群体。如果以南非国家青年委员会的界定为准，南非的“青年膨胀”(Youth Bulge)现象愈发显得突出。
最新数据显示，南非青年人口占比约41%，且年轻人口数量仍在不断增加。越来越多的南非青年从“边缘”走向“主流”，从接受国家社会的哺育转向开始对社会进行“反哺”。青年对国家的认同度越高，其对国家的“反哺”程度就越高，对社会经济发展的贡献意愿就越大。对此，南非政府高度关注并在制定国家的青年政策中予以了充分体现。南非的国家青年政策注重促进和引导青年就业，其目的不仅是要保障青年体面就业的权利，而且要推动国家经济社会的发展，从而保持稳定有效的国家体制，最终推动青年涵养“家国情怀”和厚植清晰、真诚、普遍的国家认同感。
1.应势而生 顺势而谋：南非国家青年政策的更新动因
南非出台国家青年政策，是去害兴利、挖掘青年人口红利潜能的必然选择。青年是现实力量和未来力量的集合体。有研究指出，青年发展间接决定了国家的发展前途，投资南非青年就是投资南非的未来。南非“青年膨胀”意味着潜在风险与人口红利并存，如若引导得当，必能给国家未来和民族发展带来积极影响。因此，制定一系列确保赋予青年权利、让青年人发挥作用的明确政策，并努力推动其落地开花，成为南非发展进程中坚持不懈的目标。华盛顿大学的基斯·达登博士指出，一个群体如若认同了某个民族国家，他们的身份认同以后将难以改变。作为非洲地区“领头羊”的南非，一贯注重培植南非人，特别是青年人的自豪感、归属感及社会政治的参与能力，从而最终增强其对本国家或国族的认同感。然而，“社会破裂”“道德滑坡”“迷惘的青年”等字眼越来越多地见诸南非报端，体现出南非人对未来及社会发展的担忧，也在很大程度上反映出，南非青年在遭遇社会打击后消解了自我认同乃至对国家的认同。因此，制定和出台南非国家青年政策，有利于加强思想引领、消解青年迷惘、抵御潜在风险和振奋青年精神。
南非修订国家青年政策，是增进青年政治认同的有效路径。如南非总统拉马福萨所言，南非民主进程历经25年，仍称不上是自由人民的国家。阿诺德·曼德莱特认为，南非面临的最大问题是，青年一代没有认识到他们手中所拥有的权利。在政治信仰方面，许多南非青年迷失沉沦，甚至对自己的选举权也透射出不屑。2013年，南非独立选举委员会(IEC)投票意愿调查显示，25至34岁的青年群体投票意愿不足75%，远远低于65岁以上人群的投票意愿(90%)。实际上，青年参与选举往往被用来衡量他们参与民主的程度，而参与者的力量往往会决定民主深度。据2000至2011年的一项研究报告“非洲晴雨表”显示，南非青年高度爱国、支持跨种族建构团结的国家，然而其公民政治的参与度却很低，这暴露出后种族隔离时代以来，南非的政治文化建设尚为薄弱。哥伦比亚大学政治学教授安德烈亚斯·威默指出，民族国家认同不是族群同质性的产物，而是由公共物品的包容性所产生的。南非通过制定和修订国家青年政策保障青年教育、健康、就业等公共物品的有效供给，有利于鼓励他们在政治上支持国家并培养他们的忠诚感。
南非更新国家青年政策，是政府主动回应青年面临的各类挑战，力图满足青年群体对美好生活向往的举措。有研究认为，青年作为充满活力的弱势群体，是一个国家的“问题”和“潜力”的统一体。在经济发展方面，南非青年面临着被边缘化和身陷贫困的问题而力有不逮。有数据显示，南非有约70%的青年待业或失业，青年贫困化的现象严峻而迫切。南非乔治·默里信托基金会(DGMT)指出，在后种族隔离时代各种挑战持续存在的情况下，国家重视青年需求和推动青年良好愿望实现的倡议具有较强的现实意义，有助于为处理威胁青年发展的因素奠定基础。总之，南非国家青年政策应势而生、顺势而谋，关注脆弱和受排斥青年群体的发展，本着“赋予青年权利、培养自立自强、呈现整体方案、培育民族国家自豪感和爱国主义情怀”的目标，力求通过推动青年赋权以谋求青年发展，为青年创造就业岗位和机会、提供有质量的教育以促进减贫和增强发展信心。
2.因时而进 因需而新：南非国家青年政策的演进历程
从演进历程看，南非国家青年政策的孕育和发展，先后历经三次更迭修改，不断随着社会历史条件和青年思想认识变化因时而进、因需而新。1996年，南非总统办公室发布通告成立国家青年委员会。次年，南非国家青年委员会颁布了种族隔离制度终结后的第一部关于青年政策的法案——《国家青年政策》(NYP)，虽然未能得到推行但对青年发展具有一定的指导意义。此后，南非总统办公室相继颁布了一系列保护青年权益、促进青年发展的国家青年政策，例如，《国家青年发展框架》(2002)、《国家青年政策2009-2014》(2007)、《国家青年政策2015-2020》(2015)，等等。最初制定的青年政策草案为政府应对当时青年特有的挑战提供了重要指导。约翰内斯堡政策研究中心研究员曼梭哈等人认为，南非青年的身份截然不同，一些是富裕的特权消费者，受过良好的教育，享受着南非新民主提供的机会；另一些则是被边缘化的穷人青年，没有或很少受过教育，就业竞争力较弱。这就需要政府出台一揽子计划为青年发展特别是被边缘化的弱势青年群体提振信心、鼓励他们对社会作出贡献并实现个人的价值和诉求。南非总统办公室指出，南非国家青年政策引领南非发展的未来，加强青年爱国教育首先要培养青年参与国家政治活动的能力，促进其使命感的形成。南非国家青年政策的基本原则是社会经济公正、振兴青年赋权、培植积极公民、提升公众利益与重视自由价值。这些原则有利于培育青年的国家凝聚意识，使他们承认民族多样性的现实并为解决现存问题创造机会。
新世纪以来，南非青年政策本着全面、包容的理念，着力推动青年全面发展，并将妇女、残疾青年、失业青年、入学超龄青年、农村青年及处于不利地位的其他青年发展置于优先地位。在修订国家青年政策的同时，南非政府成立了国家青年发展局(NYDA)，并配套出台了《整合性青年发展策略》(IYDS)、《地方政府青年发展框架》等促进和保障青年发展的文件。2007年，时任总统姆贝基在国情咨文中指出，必须重视青年的关键角色，努力推动青年发展融入政府工作主流。《南非国家青年政策文件》称青年并不是被动的，而是自我发展的主宰者，是国家发展的重要人力资源。青年作为社会变革、经济扩张和创新的关键因素，应该给其发展留有足够的空间。在此背景下，2015年1月，南非议会联合办公室发布了《国家青年政策草案2014-2019》，强调了巩固国家政治文化的三大主要目标：加强爱国公民意识，培育国家凝聚力，鼓励有识之士积极参与各种青年项目和国家建设活动。该草案是在《南非宪法》、联合国《20世纪全球青年行动纲领》(1995)、《非洲青年宪章》(2006)及《国家发展规划》等法律法规框架内制定的推动青年发展的政策，主要就南非青年面临的新挑战及前一阶段遗留未解的问题进行讨论，以期能够释放南非青年发展潜力。同年，南非总统办公室发布了《国家青年政策2015-2020》，以推动南非所有青年发展为目标，注重纠正以往的错误并解决青年面临的具体挑战、满足青年迫切需要。总之，南非国家青年政策在不断修订更新，及时跟踪透视新形势下青年发展出现的新问题、提出新的因应策略推动南非青年发展。
3.培植意识 凝聚青年：南非国家青年政策的关注焦点
南非国大党(ANC)向来重视青年的国家认同教育，将其视为在撕裂中实现聚合、推进多元一体国家建设的“决定性驱动器”。在国家青年政策中，南非政府通过一揽子计划增强青年就业竞争力，为青年赋权增能。鉴于青年就业机会匮乏，南非政府从需求端进行扩需增岗，力图推动经济转型提升劳动力吸收量、增加青年初次就业岗位数。2018年3月，南非总统拉马福萨提出青年就业服务倡议(YES)，旨在通过政府、企业和劳工组织协同化解最紧迫的社会经济挑战，特别是应对青年贫困和失业问题。该项目实施当年为南非青年创造了4600个岗位。与此同时，南非政府还从供给侧入手，对青年进行强化训练、提质增能以适应需求端的新变化。南非政府认识到，通过创立短平快的项目赋予青年就业机会和权利，只能解燃眉之急，要想长远解决南非青年发展问题，最离不开的就是教育。只有通过温润绵延的教育使青年掌握技能、提高就业能力和创业成功的概率，才能使得青年的未来更为可期，使国家的发展行稳致远。当然，教育不能被简单地视为工作技能、技术以及技巧的获取途径，它还是国家文化的综合体现，牵涉语言、文学以及对受教育者身份和价值观的培育。
英国著名教育社会学家巴兹尔·伯恩斯坦指出，教育是争取生存和再造一个特定民族意识的主要手段和竞技场。南非国家青年政策虽历经多次修订，但关注焦点始终如一——力求通过教育厚植南非青年的国家认同意识。一份题为《南非青年对国家凝聚力持积极态度然而公民参与度较低》的报告显示，南非的国家课程需要明确处理公民特别是青年参与政治的问题。在《国家青年政策2009-2014》中，推动青年国家认同意识的内容包括：在青年中加强爱国公民文化教育，帮助青年成长为负有责任心的公民，能够关心家人和他人；培育国家凝聚意识，同时承认多样化存在的现实并通过提供机会满足现实需要；大力弘扬爱国主义精神，鼓励青年积极参与各种青年倡议或项目以及国家建设活动；促进平等对待南非各族文化，始终尊重并拥护南非价值观，如“乌班图精神”。实际上，从南非《国家青年政策》首次提出以来，围绕的核心问题便是如何加强青年爱国教育和增强国家凝聚力。《国家青年政策2009-2014》列出的青年发展目标有12项，其中4项与促进国家认同有直接关系。在其升级版《国家青年政策2014-2019》中，12项目标被压缩为5项，但强调推动国家认同教育的内容却从1/3增至2/5，说明南非加强青年国家认同意识教育的意图在不断加强。
有研究认为，教育的政治贡献在于促进价值和行为与政治文化相符，从而助力维持民主政治体系。南非政府逐渐认识到不仅应该关注青年受教育问题，而且更应该关注受谁的教育问题，即为谁培养人、培养什么样的人的问题。为此，南非将本土化这一命题提高到国家行动的层面，鼓励高校培养本土文化人才。南非西北大学设立了与本土知识相关的本科层次专业，并计划设立更高层次的学位，表明其已经认识到本土化是应对全球化及解决本土问题的有效方略。加强本土文化教育，有利于形塑南非青年对民族文化共同体的情感归属和对政治共同体的理性赞同。与此同时，南非政府还在努力加强青年的公民文化素养如对国家的责任意识。国家认同意识培植要求青年具有责任意识、包容意识(承认多样化)、参与意识(积极参与各类国家政治活动)以及民族文化意识(拥护南非价值观)，这些为如何培养或者说培养什么样的南非青年指明了方向。有研究指出，国家认同教育的本质是公民教育和爱国主义教育。南非国家青年政策以爱国公民文化教育为统领，旨在推动个人发展与国家价值理念协调统一，能够获得青年群体更多的理解和支持，有利于国家青年政策的贯彻落实。
总之，青年教育与发展问题，不仅牵涉青年在个体发展特殊阶段自身存在的问题，而且是更广阔意义上的国家和社会问题。比尔·盖茨说，非洲年轻人决定了整个大陆，乃至全世界的未来。同理，南非青年决定了南非，乃至整个非洲大陆的未来。南非青年是经济社会发展的生力军，也是推动国家前进的关键力量。从历时视角看，南非国家青年政策是应势而生的产物，其演进更迭回应和遵循因时而进、因需而新的社会历史条件变迁要求。从共时视角看，培植意识、凝聚青年在南非国家青年政策中得到了一以贯之地呈现与强调。曼德拉曾言，教育是改变世界最有力的武器。南非政府认识到，国家是教育财政的提供者，也是教育服务的主要受益者。南非国家青年政策目标的最终落实，有赖于通过教育使得青年赋权增能，激发最富活力的群体参与政治活动及社会经济发展建设。南非注重教育、培养、管理和促进青年发展，除却制定国家青年政策及配套战略措施外，还在南非2030国家发展规划(NDP)中绘制了青年人口发展的愿景，旨在使他们积极参与经济建设、融入社会发展、培养爱国情怀，为减贫和促进平等贡献力量。
(作者：刘秉栋，系陇东学院外国语学院副院长、西安工程大学人文学院兼职硕士生导师。本文系2019年度教育部人文社会科学研究项目青年基金“南非青少年国家认同教育及其对中国的启示研究”〔项目编号：19YJC880051〕阶段性研究成果。)