耶伦的挑战
中国新闻周刊记者/陈惟杉
发于2020.12.21总第977期《中国新闻周刊》
12月1日，当美国当选总统拜登提名珍妮特·耶伦(Janet Yellen)出任财政部长后，几乎没有人怀疑她会顺利当选。身为民主党人，2014年耶伦获美联储主席提名后，以56票赞成、26票反对的高票在参议院通过，在此之前更有300名经济学家联名给奥巴马写信，为耶伦出任美联储主席背书。
“首先，一位财长的风格很重要，耶伦相对比较温和、理性，相比于特朗普政府比较偏激的作风是一次回归，也能修复其留下的一些不良印象。”中国外汇投资研究院院长谭雅玲向《中国新闻周刊》分析说。
这一次，耶伦不仅会成为美国历史上首位女性财长，还将成为出任过经济顾问委员会主席、美联储主席和财长三个职位的第一人。美联储前主席伯南克曾评价耶伦称，“她的经验比我更丰富，因为她之前一直担任官员。”经济学家保罗·克鲁格曼在《纽约时报》的专栏中提醒，不要只关注耶伦在公共服务领域的出色履历，她更是挽救宏观经济学作为一门经世致用学科的关键人物。
在上个世纪80年代，货币、财政政策可以被用于抗击经济衰退并减少其带来的损失的理念备受质疑，相当数量的经济学家认为经济政策无法在抗击经济衰退时扮演任何角色，因为经济学分析总是假设人会基于自身利益而理性行事，如此一来经济政策便难以起作用。而耶伦是当时兴起的新凯恩斯主义经济学的代表——相信人并不愚蠢，但并不总是基于理性与自身利益行事，这为抗击经济衰退时采取积极的政策留下了空间。
在美国经济遭遇新冠疫情冲击的当下，一位民主党当选总统提名一位信奉新凯恩斯主义的经济学家出任财长，似乎正合时宜；而拜登经济团队与奥巴马经济团队的高度重叠，让《华尔街日报》在社论中直言，这是“奥巴马经济学家”的回归，与之相伴的，是可预见的“更多支出、更多管制、更高税收、更宽松的货币政策”。
但摆在耶伦面前的困境是，在货币政策已经极致宽松的情况下，在财政政策上的腾挪空间能有多少？
刺激政策“箭在弦上”
在12月1日作为获提名财长正式亮相前，耶伦在今年已不止一次呼吁出台财政刺激措施。“出台刺激措施本身就是信奉大政府小市场的民主党的传统，从拜登已经提出的加大财政支出的计划来看，从应对气候变化到基建、给州政府补贴，抑或是疫情防控，随便几项加总，可能都是几万亿美元的规模。”人大重阳金融研究院研究员刘英告诉《中国新闻周刊》。
7月中旬，耶伦与伯南克两位美联储前主席曾共同出席一场国会听证会，主题是如何应对经济危机。两人的证词谈及美联储的应对措施时称其已然足够有力，富有预见性，并且全面。“但是正如美联储主席鲍威尔所言，美联储的职责是创造信贷，而非支出。一些家庭和公司需要补助而非信贷，而支出的权力掌握在国会手中。”
在一篇8月24日发表于《纽约时报》的文章中，耶伦直言，“上周有3000万美国家庭缺少足够的食物，但只有美联储拿出强有力的应对措施。”文章的标题也很直白——《美国人民在挨饿，国会却在放假》。
耶伦所言的美联储的应对措施在今年3月便已推出。3月15日，美联储紧急降息至零并启动7000亿美元的量化宽松(QE)，23日更是宣布对购买的国债和住房贷款抵押证券(MBS)不设上限，标志着美联储“零利率+无限QE”的政策组合形成。美联储上一次紧急降息至零还是在2008年应对金融危机之时。
“在8月之前，国会尚能与美联储形成有力的配合。”耶伦认为，美国经济在经历3月、4月的关停后开始在5月、6月从谷底反弹，部分原因便是每周600美元的联邦失业救济，但这项政策已在7月到期。
伴随两党始终未能就新的财政刺激政策达成共识，耶伦此后在不同场合反复强调国会应该尽快就此达成一致。就在她正式获得财长提名前，她在11月中旬彭博社举行的一场在线论坛上还表示，美联储剩余的货币政策工具有限，而财政政策将起到非常关键的作用。
值得注意的是《美国人民在挨饿，国会却在放假》一文的另一位作者是劳动经济学家贾里德·伯恩斯坦(Jared Bernstein)，他被拜登提名为经济顾问委员会人选。伯恩斯坦是2007年金融危机后奥巴马刺激政策的推手，他曾在2009年1月预言称，扩大支出可以在2010年秋天将失业率降至8%以下，甚至触及7%。
在拜登的经济团队中，同样关注劳动力市场的还有经济顾问委员会主席塞西莉亚·劳斯(Cecilia Rouse)，而耶伦的专长与学术兴趣在相当程度上集中于“失业与劳动力市场”。
作为耶伦著作《令人惊艳的十年——二十世纪九十年代的宏观经济经验与教训》的译者、北京大学汇丰金融研究院执行院长巴曙松就表示，正是耶伦与她的丈夫乔治·阿克洛夫(George Akerlof)一道提出的“效率工资理论”为新凯恩斯主义的合理性提供了一定的基础。在该理论的框架下，雇主宁愿提高工资而激励士气、提高效率，于是使得实际工资高于均衡工资，失业问题由此产生。“效率工资理论”一定程度上为刺激性的货币政策的必要性奠定了基石，正因为失业有其合理的存在，才需要在政策端有所作为，通过提高总需求来解决失业问题。
“从劳动经济学的角度来看，充分就业可能是核心目标。经济政策的制定就是一个博弈过程，要在盯住核心目标的情况下再尽量寻求平衡，其实美联储就是要在充分就业与物价稳定两个目标间找到平衡，而耶伦正是鸽派。”刘英说。
在美联储，“鹰派”与“鸽派”之争已久，分歧在于对待美联储两个目标的侧重上，“鹰派”更关心物价稳定，更易采取紧缩的货币政策，警惕通胀，“鸽派”则更担心就业疲弱、经济增长乏力。
相比于一些美联储官员不会认为自己天生就是鹰派或鸽派，刘英认为，耶伦的鸽派特征显著，“上一次金融危机前，格林斯潘曾在短期内强硬地多次加息。当时作为旧金山联储主席的耶伦就曾与格林斯潘有过对峙，认为后者的行事风格过于鹰派，缺少对就业市场的考虑。当时她鸽派的特征就已经显现出来，再加上耶伦出任美联储主席后加息过程始终缓慢，更被外界视为‘铁鸽’的表现。”
在耶伦于2014年至2018年任职美联储主席的4年间，美联储从未降息，加息5次，而耶伦的鸽派特征显现在她将零利率一直维持至2015年年底才开启加息进程。其实早在2014年8月，美国的调查失业率便已降至金融危机开始之初的水平。市场本来预测2014年9月会是加息的起点，但在当月的新闻发布会上，耶伦称，“仍然有太多人想要工作却找不到工作，太多人想要全职工作却只能做兼职。虽然很多人没有在找工作，但如果劳动力市场更强劲，他们就会去找工作。”
对于关注劳动力市场的耶伦来说，当下美国的情况必定不乐观。截至今年11月中旬，美国已有390万人失业至少六个月，而在3月和4月失去的2220万个工作岗位中，只恢复了1240万个。
耶伦与伯恩斯坦在文章中称，当失业率异常高企而通货膨胀率处于历史低位时，需要更多的财政支出来支持就业。他们甚至提醒美国国会不要重蹈覆辙，“在2011年初，失业率仍然略高于9%，美联储已将利率降至零左右，但是国会却任凭财政支持失效，他们对赤字的担忧比对失业人口的担忧更甚”，这导致了当时的经济复苏更为脆弱。
耶伦的提醒似乎也点出了她出任财长后面临的困境，当下对赤字的担忧仍然强烈，甚至比以往更甚。
如何“走钢丝”？
“不同于美联储有独立的货币政策制定权，财政支出需要国会通过，财长有财政的计划权力，但不掌握真正的财权。”刘英说。
12月初，一个由两党议员组成的团体宣布了一项9080亿美元的新冠疫情救助方案，这一方案是自夏季以来一直在进行的财政刺激政策谈判的新一版举措。此后，参议院多数党领袖米奇·麦康奈尔(Mitch McConnell)也发布了一个规模更小的方案，总额缩水至5500亿美元。
“美国财政赤字超标的现象应该说已经达到了历史之最。目前美国国会两党一直没有通过新的财政刺激政策，我认为美国人也在权衡如果再投入的话，不管是9080亿美元的方案，还是5500亿美元的方案，对3.14万亿美元的美国财政赤字都是雪上加霜。所以新的财政刺激政策迟迟没有出台，这是受制于美国的财政赤字压力。”谭雅玲分析说。
刘英也认为，某种程度上美国的财政政策已经用到极致，“现任财长姆努钦在今年3月已经推出了约3万亿美元的财政刺激计划，而美国政府债务已经迅速接近30万亿美元。”
“美国的货币政策没有失控，即使美联储现行货币政策极度宽松，但是美国的货币供应量还是在16万亿到17万亿美元之间。美联储有一条不变的准则，就是货币的供应不能超过经济总量的70%，即使美联储‘开着直升机撒钱’也没有超标。”但谭雅玲认为，美国的财政政策已经失控。“财政政策一定要与货币政策相匹配，耶伦在美联储工作多年，知道财政政策该如何迎合、协调美联储的货币政策。美联储现任官员也会尊重耶伦作为财政部长提出的一些政策取向，她会是保证财政部和美联储良好沟通的核心人物。”
其实在2018年卸任美联储主席后，耶伦就曾预警特朗普的减税计划可能给美国带来的赤字压力。当年她与多位前白宫经济顾问委员会主席联名发布报告称，“在目前这样强劲的经济时期，美国需要减少赤字，以抵消经济衰退时为恢复需求、避免更深危机增加的赤字，但去年(2017年)的减税和就业法案改变了这种逻辑。”并提醒，为偿还不断增长的债务，所需要的税收收入将对政府的某些能力造成越来越大的影响，比如政府为民众提供服务的能力，以及应对经济衰退和紧急情况的能力。
换句话说，耶伦认为，在经济景气的年份要减少赤字，从而为应对未来可能的危机留存足够的“弹药”，但美国政府当时的作为恰好与这一方向相反。“特朗普政府显然没有为耶伦创造一个容易接手的环境，目前推出刺激政策的一个关键问题是，钱从哪里来？”刘英说。
“一种可能是发债，然后由美联储购买，这就需要财政部与美联储互相支持，美联储已经是美国债务最大的‘接盘侠’。”刘英分析说，“再有就是加税。民主党所谓支持适度税率说白了就是加税，拜登希望耶伦从富人手上收税用于支出。但经济下滑收入锐减，向富人收税阻力较大，更何况加税的决定权在国会不在财长。”
谭雅玲则提醒说，相比于关注耶伦推出的财政刺激政策的总量，更应该关注其结构，“未来耶伦在财政刺激的路径和方法上要有所改变，钱往哪里投很重要”。刘英也认为，耶伦应该会推出一些四两拨千斤的举措，进行比较精准的财政刺激。
耶伦自然清楚进一步财政刺激带来的赤字压力，她认为，应该“通过精心设计和有效的方案，明智地使用国家资源”。对于她可能的财政刺激政策投放方向，也许可以从她今年7月参加国会听证会的证词中找到端倪，她当时给出了三条财政政策建议：
首先，国会应该制定全面计划支持医学研究，加强检测、接触者追踪和医院能力等，“在这一领域的投资可能会获得好几倍的回报”。这一投向符合耶伦的一个基本判断，即如果新冠疫情得到很好的控制，经济复苏便会紧随其后。
其次，在失业率仍然高企的情况下，应该强化失业保险，并为食品券等项目提供充足资金。耶伦提出失业保险可以重新设计，以解决一些人指出的激励问题，例如，国会不应一次性付款，而应通过将补充失业保险和其他救助项目与全国失业率或州失业率捆绑，创造一种自动稳定器。这样一来，如果情况恶化，不用再通过国会，这种机制将自动提供补充援助。
再次，国会应该向州和地方政府提供实质性支持。耶伦认为，金融危机留下的教训是，州和地方一级的财政紧缩会拖累全国经济，并抵消联邦政府政策带来的益处。为了避免州和地方政府大幅削减开支带来的衰退效应，联邦政府应该提供实质性支持，并且对援助不要过多设限。
“在某个时候，我们将不得不考虑如何确保联邦政府财政的长期可持续性。然而，现在的首要任务应该是保护美国人民不受这一流行病的影响，并谋求强劲而公平的经济复苏。”耶伦说。对于耶伦需要面对的局面，刘英将其形容为“走钢丝”。
《中国新闻周刊》2020年第47期
声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权