江小涓：谈学术与决策 ——政务工作中的学术思考

2004年，我被调到国务院研究室担任副主任。我离开中国社会科学院赴任新岗位时，去向院里一位老领导请教，请他指点如何做好新的工作。他看我踌躇满志的样子非但不鼓励，还严肃地对我说“不能把新岗位视为展现你理论水平的舞台，你去是为党中央国务院服务的，收起你的想法，认真虚心地看、听、学和悟。”这个提醒相当程度上端正了我对新岗位的基本心态，算得上是给我上了“入职第一课”。2011年我又调任国务院副秘书长。行政工作经历不是本书的重点，我也把握不好什么能说什么不能说。因此，我还是谈一些与学术研究相关的体会和感悟吧。

没有高层拍板决策，就难以突破理念和利益的障碍，也难以承担相应的改革成本

那种各方面完全达成一致的重要决策并不多，许多问题靠讲理论讲理念也不能彼此说服，因此在充分听取各方面意见后要由高层定夺。改革开放较早时期的决策过程我知之甚少，但后来一些重要决策如国有经济和民营经济同等重要，国有企业有进有退，国有企业建立现代企业制度，中国加入世界贸易组织，取消农业税、税制改革等，没有高层拍板决策，就难以突破理念和利益的障碍，也难以承担相应的改革成本。

以近些年力度很大的环境保护措施为例，虽然恶劣环境事件不断发生，舆情反映各个方面的意见都很大，加快治理的诉求迫切。但真的要行动时，就有许多担心和疑问，例如影响了经济增长、增加了投入等。这些争论各有道理和立场，道理还可以讨论，但立场不容易改变，说理并不能解决分歧。况且学者们的观点也不一致，前提和结论并不相同。一方的观点认为，严格的环境保护措施既无经济效益也无社会公平，影响经济效益好理解，影响社会公平的逻辑是：富人讲究生活质量，穷人却更需要增加收入，因此环境保护偏向富人的诉求。另一方的观点则认为，环境保护既有公平也有效益，富人有办法保护自己，例如只饮瓶装水、只吃进口食品甚至移居等，而穷人只能承受污染的种种恶果；同时，恶劣环境影响健康，大量的医疗费用支出会抵消从经济增长中获得的福利。最终并不是争议中的各方统一了认识，而是最高层下决心必须解决严重的环境污染问题，做出了“绿水青山就是金山银山”的判断，此后严格的环保措施才能出台和有效实施。

试点是我国推动改革的重要办法，也是中国公共管理模式的特色

在我国40多年改革开放进程中，试点发挥了重要作用。如此重视试点，除了“尊重地方和基层的经验、智慧和首创精神”这个基本理念外，还有以下几方面的原因。第一，对新的制度或政策的实施效果还看不准，需要进行小范围实测，观察实效和完善改革方案。大部分试点都属于此类。第二，表明此事仅在小范围试行，有进退余地，容易与持不同意见者达成妥协。例如改革早期的农村承包制、建立开放特区、股权分置改革，以及最近几年的农村土地流转改革等。开始时难以统一意见和拿出普适方案，就从试点起步。第三，允许地方因地制宜推进改革。各地情况差距大，工作基础不同，有些政策不一定适合所有地方，或者不能同时起步，就以试点的方式分批分期推进。例如近几年的高考改革，需要地方有较好的工作基础和教育布局，因此就让自愿先改的省市先行试点。第四，有极少数试点是具体部门的“缓兵之计”，当改革呼声很高，来自上下的压力很大时，先说开始“试点”缓解压力，再视情况决定后续政策。第五，还是在部门层面，有极少数试点是“设租”的一种方式。这种试点往往内置优惠政策，或者具有政绩显示度，部门有试点决定权，就会有地方前来“寻租”。后两种情形比较特殊就不举例了。总起来看，试点能够积累经验、测试效果、突破障碍和缓冲压力，是推进改革的有效途径。

试点在中国改革进程中如此重要，但是，学者们对试点的分析研究相对较少。从理论分析角度看，试点效果好并不能得出大面积实施后的效果也同样好的结论。比如，当小范围试点“政府私人合作伙伴（PPP）”项目时，由于管理精细且关注度高，项目推进过程的可控性较好。而当大面积推开后，有可能出现严重的利益输送或腐败问题等。我本以为做这种“试点—推广效果差异评价”的研究应该不少，但实际上却很少能查到类似文献。

学术界的意见有较强助推力

当多数学者有定见时，决策层往往会认真倾听和对待。记得1999年起草十五届四中全会国有企业改革文件时，研究机构和学者个人写给起草组的研究报告、意见和建议有上百份，绝大多数都认为国有经济改革必须有实质性进展，不应该在一般性行业中与其他类型企业相竞争。这个“意见包”对改革决策产生了重要影响。另外，有些情形相对少见，专业性强，相关部门感到对事态和特定处置措施的后果不太有把握，此时学者们分析透彻的专业性建议会起到重要作用。

近些年来，随着信息公开程度的提高和网络普及后公众表达意见的渠道增多，学者们的意见经常受到批评质疑。例如在医疗改革过程中，不少经济和社会学方面的专家不同意将基本保障水平定得高，不同意将报销比例提得过高，就被批评为缺乏对患者的同情心。现在似乎有一种倾向，专家们表达观点时更加谨慎和隐晦，或者用“两方面”来平衡。记得有一个重要问题，几位专家都有明确意见，但公开讲时都讲“两方面”，我问他们的意见是“既要……，也要……”，还是“既要……，还要……”，或者是“既要……，更要……”，他们想了想说是“既要……，更要……”，由此表达了他们的倾向性。

确定政府干预是否合理并不容易

市场经济和对外开放，是我们40多年繁荣的源头。但是我们的市场经济也确实与西方不同，政府的干预相对较多。我国经济社会持续高速发展，快了就容易不稳，因此调控的必要性强于稳定发展的国家。特别是GDP竞争压力下的地方政府，既有不当干预企业的行为，也有为企业赋能的动力和能力，能够助推企业进入市场并增强其竞争力。外资企业的立场和观点就很有意思，它们长期受到地方政府较多有形与无形的关照，彼时并未指认这种做法不符合市场规则。最近几年我们强调内外资平等待遇，一些外商就抱怨中国投资环境恶化。我暗自想他们以前“找市长”就能搞定的诉求，今日也要按程序办理了。虽然投资环境还需要进一步改善，但这种内外资平等的原则没有错。过去几十年，形势发展变化很快，后来人们指责的“坏”的政策往往是那些实施过久的“好”的政策。所以原则上讲政府干预要合理是对的。但是在每一件具体问题的处理上，有时候界线并不清楚。

（作者为清华大学公共管理学院院长、全国人大社会建设委员会副主任委员。本文摘编自《江小涓学术自传》一书）