全球税收改革协议给国际经济治理带来什么？

7月10日，在威尼斯举行的二十国集团（G20）财政部长和央行行长会议发表联合公报，支持之前由经济合作与发展组织（OECD）协调推出的全球税收改革协议，并用“历史性协议”来形容此次G20就国际税收改革框架达成的共识。这为G20领导人在今年10月罗马峰会上就国际税收改革达成最终协议铺平了道路，推动了具有百年历史的国际税收体系在数字时代进行变革，这是在全球化不断遭遇挫折和“逆流”的背景下，主要经济体在全球经济治理领域合作取得的重大成就。

背景与内容

2008年爆发的全球金融危机使得国际社会开始反思经济全球化收益分配的公平性问题，税基侵蚀和利润转移（BaseErosionandProfitShifting，简称BEPS）成为了全球主要经济体高度关注的热点议题。BEPS是指跨国公司利用国际和国内税法以及不同国家之间税制的差异来转移利润，逃避征税。这对各国的税基造成了侵蚀。作为信息和通讯技术创新的产物，数字经济带来了商业模式的演变和跨国公司全球价值链的整合，也对基于传统经济构建的税收规则体系形成巨大冲击。其中一个突出的问题就是跨国公司可能利用网络交易方式，避免在任何地方设立有形的经营场所，从而在全球范围内规避税收义务。目前每年全球各国因跨国公司利润转移而损失的税收达到5000亿—6000亿美元。2012年6月，G20财长和央行行长会议同意通过国际合作应对BEPS问题，并委托OECD开展研究，以建立一个多边的税收合作法律框架来打击逃税。2015年2月，由G20财长和央行行长会议授权，OECD成立BEPS包容性框架计划，对有意向参与包容性框架的国家开放加入，此后有139个国家和地区加入BEPS包容性框架，参与BEPS多边公约谈判。

从2019年开始，经合组织就“解决经济数字化带来的税务挑战的可能办法”组织了四次公众咨询。2020年10月，经合组织发布报告，提出了新国际税收框架下的“双支柱”方案。2021年6月4日至5日七国集团（G7）财政部长和央行行长会议在伦敦举行，同意设定15%的全球最低企业税率，并在公报中明确表示将在OECD提出的“双支柱”规则的基础上推进全球税收协议。2021年7月1日，OECD发表了《关于解决经济数字化带来的税收挑战的两大支柱解决方案的声明》，139个BEPS包容性框架成员中的132个签署同意。所谓“双支柱”的第一支柱主要是对跨国企业利润在各税收管辖区之间重新划分征税权，把对跨国公司的一些征税权从其母国重新分配到它们开展业务活动并赚取利润的市场所在地，无论其在那里是否有实体存在。第二支柱设定了最低15%的全球最低企业税率标准，为各国的税率竞争设置底线。OECD估算，支柱一将会让每年有超过1000亿美元利润的征税权被重新分配给企业主要市场所在地的管辖区；支柱二每年可产生约1500亿美元的额外税收收入。

出台的原因

目前的企业所得税国际规则是第一次世界大战后于1923年建立起来的，已经运行近百年，核心内容是规范企业利润来源国和企业母国之间进行税收权益的分配，基本的原则是税收要与实质经济活动和价值创造相匹配。但是随着经济全球化的不断深入和数字经济的迅猛发展，对跨国企业的征税与企业的实际经营活动之间出现严重背离，国际税收秩序越来越失衡。改革现行的国际税收规则体系，使之与经济全球化与数字化发展大势相适应，成为了国际共识。这主要体现在三个方面：第一，以传统工业经济为前提的现行国际税收规则无法反映数字经济的现实；第二，避免各国在税率上的“逐底竞争”；第三，改善政府财政状况。

带来的影响

全球税收改革协议的提出，有利于在数字化时代建立税收与企业实际经济活动和价值创造相匹配的公平的国际税收体系，同时也体现出了国际社会在“后疫情时代”加强全球经济治理合作的政治意愿。过去近百年的国际税收规则是非中性的，由西方国家主导制定，主要反映的是工业时代西方国家的利益。而在数字化时代，包括中国在内的广大发展中国家赢得了越来越多的话语权，此轮全球税收改革，中国和发展中国家已经成为了重要的参与者和推动者，这是世界百年未有之大变局在国际税收体系中的一个缩影。具体而言，全球税收改革协议将在三个方面产生影响：

第一，从最直观的影响来看，全球税收改革协议将在一定程度上解决跨国企业利用“避税天堂”逃避税收监管的问题，更公平地分配经济全球化所带来的收益。德国财长舒尔茨直言不讳地表示该协议“对税收正义和团结来说是一个很好的消息，对世界各地的避税港来说是个坏消息”。在全球最低税率的规则之下，各国政府为了吸引投资仍可以制定相对优惠的低税率，但如果跨国企业在某个国家支付低于全球最低税率的税款，该企业的母国政府可以对其再次征税，直至其税收“补足”到最低税率，消除转移利润的优势，从而使得低税率国家给予跨国公司的优惠失效。

第二，全球税收改革协议有可能促使全球产业链的结构性调整。许多发展中国家通过设定企业低税率来吸引外国投资，进而融入全球产业链，带动本国的就业和出口，这也是大型跨国企业努力追求生产要素全球配置最优化的目标。全球最低税率的设定将使得发展中国家的税收吸引力降低，再加上一些发展中国家在基础设施和劳动力技能方面的劣势，那么跨国公司选择其作为全球产业链中的一环的积极性很可能会随之下降，这将深刻影响当前全球产业链的传统分工模式。

第三，对减少国家间的经贸摩擦有积极作用。随着全球数字贸易的兴起，谷歌、亚马逊等巨型科技企业的跨国避税行为越来越成为国际经贸的争议焦点，欧盟已经在计划对这些科技巨头征收数字税，而作为报复美国也加征对来自欧洲进口商品的关税。而全球税收改革协议在某种意义上成为了欧美之间解决经贸纠纷的一个“大交易”。美国允许包括欧盟国家在内的其他国家对美国的海外公司征税，而美国则获得了一个广泛适用的全球最低税率，这将让美国能够提高国内税率的同时避免来自其他国家的税收竞争。为了推动全球税收改革协议，欧盟同意暂停出台数字税，美国将收回其对欧盟商品加征关税的威胁。