经济大家谈 | 充分发挥小城镇在促进共同富裕中的作用

“扎实推动共同富裕”系列专家解读之二十

作者：中国人民大学农业与农村发展学院教授 郑风田

促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务在农村。小城镇在未来我国缩小城乡差距、实现共同富裕之路上将发挥重要的作用。回顾我国改革开放40多年的历程，小城镇伴随国民经济与社会结构的变迁，在我国工农与城乡关系的演进过程中一直具有非常特殊的地位与作用。改革开放初期，依靠体制优势，小城镇充分发挥“蓄水池”作用，为后来中国大规模、快速度推进工业化与城镇化积累了要素和经验；进入21世纪后，小城镇再一次进入了学界与决策层的视野，社会期望小城镇发挥“缓冲器”的功能。党的十九大报告提出“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”，再次展现了小城镇在我国经济社会发展中的重要地位。

小城镇为缩小城乡差距提供可行空间

小城镇一方面是城镇体系的末端，另一方面是农村地区的经济文化中心和集聚基地，上可承接城市的技术、资金和人才等要素，下可作为广大农村地区的增长极，这一城乡二元属性特征使其成为吸纳跨区域流动人口和资本的重要载体，在促进要素流动、解决“城市病”等问题上具有举足轻重的作用。

跳出农民工异地市民化困境

在新型城镇化战略的实施路径下，我国实施差别化的落户政策，以合法稳定就业为前置条件，全面开放建制镇和小城市落户限制，2022年3月，国家发展改革委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》再次强调“城区常住人口300万以下城市落实全面取消落户限制政策”，这意味着农民可以较为方便地落户小城镇并在各方面享受到相应的待遇，从而解决异地城镇化市民化难题。随着就业机会的获取和相关权益的保障，进城农民收入水平得以提高，生活条件得到改善。与此同时，由于小城镇与农村之间地缘关系紧密，其城乡之间的半径最短，农民进入小城镇比进入大中城市付出的机会成本要低得多，遭遇风险之后退出的成本也低得多，因而小城镇成为农村剩余劳动力和人口转移的重要出路和有效场所。

带动产业兴旺，激发农村发展活力

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要“建立健全城乡要素平等交换、双向流动政策体系，促进要素更多向乡村流动，增强农业农村发展活力”，小城镇的发展即为激发农村发展活力带来了新的机遇。作为“城之尾，乡之头”的小城镇，是实现城市和乡村市场要素双向流动的重要平台和关键环节，更多的是将城市要素如工商资本、人才、技术等，通过小城镇向四周农村流动扩散，从而带动乡村二三产业的发展，助推农村产业兴旺。与此同时，由于小城镇邻近农业和农村，更有助于将基础设施和基本公共服务覆盖到农村地区，助推实现基础设施一体化和基本公共服务均等化，使农村发展进入一个城镇与乡村通融合作、共同发展的新局面，大大缩小城乡发展差距。

纾解“城市病”，促进城乡关系健康发展

“城市病”的本质是城市发展速度和扩张规模超过了城市资源、环境所能承受的最大负荷，此时应当寻求其它区位来承载农村剩余部分劳动力的转移，纾解大城市面临的压力。小城镇成为减少乡村向大城市冲击的缓冲地带，不仅能够承接农村剩余劳动力的转移，同时能够为回流劳动力提供更多就业机会和发展空间，在城乡之间构建起过渡区和“蓄水池”，减轻城市人口、交通、住房、就业、环境、资源等负担，有效缓解“城市病”，促进城乡之间的良性循环。

小城镇在缩小城乡差距、促进共同富裕中如何发挥作用

发挥小城镇在打破城乡二元体制、缩小城乡差距中的作用，关键是充分发挥小城镇作为人口“蓄水池”承接农村剩余劳动人口转移并吸纳回流人口的作用，为城市和农村两极“减负”。而在人口流动以追求收入增长为主要目标的现实条件下，“乐业”成为引导农村人口流动的首要因素，因此小城镇发挥作用的重中之重和首要前提为通过产业的发展壮大提供大量的就业岗位，形成吸纳剩余劳动力的强大动力。此后，伴随着产业发展趋向稳态，城乡一体的基础设施和公共服务对小城镇人口集聚的作用将更加凸显，对于“安居”起到关键作用。如果小城镇能够培育出具有鲜明地方特色、有潜在优势的主导产业和支柱产业，并且使得基础设施和基本公共服务得到明显改善、进城农民的权益得到充分保障，那么小城镇将成为“安居乐业”的首要选择，在整个县域特别是邻近范围内大量吸纳农村剩余劳动力和其他生产要素，从而促进城乡协调发展。

发展特色产业，夯实就业基础

建设和发展小城镇，“乐业”是第一步，即核心问题应当是产业的壮大与劳动力就业。小城镇的产业发展不仅为吸引农村剩余劳动力转移就业提供前提和支撑，而且可以有效辐射和带动周边农村地区，让产业链、供应链和价值链更多地延伸和下沉到农村，促进农村劳动力的就近非农就业。因此，促进产业形成并推进产业集聚，是发挥小城镇缩小城乡差距作用中的第一步。

一方面，小城镇的产业发展不能盲目地追求结构的多样化，而应结合本地资源禀赋优势和人口规模，将资源比较优势转化为产业竞争力，形成差异化、特色化的产业发展模式，形成产业集群和专业化市场，着力打造“一镇一品”的发展格局。另一方面，随着区域内部产业梯度转移的推进，小城镇必将承接周边大中城市的产业转移，在产业结构调整过程中应注重提高专业服务与配套生产水平，更好地为城市产业转型升级提供配套支撑。此外，小城镇在产业集聚壮大的过程中应时刻注重发挥产业对农村的辐射带动作用，适当将某些劳动密集型环节下放到农村腹地，最终达到城镇与乡村产业融合发展和带动农村人口就业的目的。

完善公共服务，缩小福利差距

小城镇需要在保障农民权益上下足功夫。要提升小城镇在缩小城乡差距中的效用，需要提升基础设施和公共服务水平，让更多农业转移人口平等地享受到相关服务，提高生活水平和生活质量，缩小与城镇居民在福利和发展条件上的差距。

首先，要构建以民众需求为导向的公共物品供给决策机制并重视居民的差异化需求。《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》强调“推进城镇基本公共服务均等化”更是对这一问题提出了重要要求。

其次，以小城镇为载体完善基础设施和公共服务，推进城乡基础设施一体化和基本公共服务均等化。作为城乡互联互通的基本空间载体，小城镇在缩小城乡基础设施和公共服务差距方面具有独特作用，需要根据国家统一标准在道路、网络、教育资源、社会保障、公共文化设施等方面细化地方具体实施配套标准并完善统筹协调机制，在县级统合下强化乡（镇）、村（居）和社区公共服务机构建设，促进城乡之间各类公共服务资源有效整合，最终达到“城乡不同类但等值”的目的。

总之，发挥小城镇在缩小城乡差距中的作用，要遵循小城镇发展规律，在形成产业竞争优势的基础上破除制度藩篱并完善基础设施和公共服务，让居民能够在“乐业”的基础上“安居”，真正发挥小城镇缩小城乡差距的作用，助力实现共同富裕。

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