刘尚希：“建构公共风险管理机制”应纳入十四五规划

把握确定性与不确定性相互转化的辩证法

——“建构公共风险管理机制”应纳入十四五规划

人类社会进入到了风险社会时代。风险社会的基本特征是不确定性。2020年年初暴发，至今仍在全球扩散的新冠疫情就证明了整体不确定性在强化，全球经济深度衰退，全球治理陷入混乱，百年未有之大变局在加剧。这给我们带来了求变、求发展的机遇，同时也意味着巨大的风险。风险带来的是成本、损害和损失，是对我国可持续发展的威胁。降低整体不确定性，防范化解公共风险，为我国的发展构建起可持续的确定性，成为我国“十四五”期间及以后的重要任务。

国家发展可持续的确定性，要靠改革开放的深化来构建

人类的风险意识很早就有，但“风险理性”并未真正发展起来，风险思维不够发达。较之于个体风险理性，集体的公共风险理性尤其滞后，临时应急成为基本的集体行动方式。

其实，每一次危机都是对我们已经构建的确定性的冲击。2008年发生国际金融危机以来，世界陷入了低增长、低利率、低通胀和高负债、高风险、高度不确定性状态，以确定性世界观为基础的现代经济学体系已难以解释现实和指导实践。疫情带来的冲击更是导致全球治理与发展的混乱、衰退。面对不确定性的充满风险的世界，需要新的认识和理论创新，尤其是公共风险理性，已更是不可或缺。

我们从过去的发展经验中悟出一个道理：在一个不确定的风险世界，国家发展的确定性要靠我们不断努力去构建。除了以探索和创新来对冲公共风险，没有其他的路可走。今年的疫情冲击前所未有，我国对冲这种公共风险取得巨大成效，靠的就是这种探索和创新精神。

改革开放的过程实质上就是不断防范化解公共风险，探索、构建国家发展确定性的过程。我们的法宝是：不断解放思想，努力超越过去构建起来的经验确定性和理论确定性，用公共风险意识不断地去构建新的确定性。回头看历史，都是确定的；抬头看未来，都是不确定的。过去的成就、经验、理论都只是一种历史的确定性，难以用来应对未来的不确定性和公共风险。只有打破条条框框，才能杀出一条血路。我国40多年快速发展的确定性就是这样构建起来的。创建经济特区、社会主义也可以搞市场经济、多种所有制经济共同发展、实行按劳分配为主的多种分配方式、共治共建共享、绿水青山就是金山银山等等一系列的理论创新和实践创新，才使我国实现了持续发展，稳稳地站立于世界民族之林。只有当我们的思维和意识从不确定性出发时，才能获得我们所需要的集体确定性。相反，若是我们的思考只从确定性出发，思维就会固化，我们得到的就可能是发展的不确定性，甚至面临危机。这就是历史的辩证法，也是发展的基本逻辑。

世界历史进程开启了不确定性模式，解构确定性的速度越来越快于构建的速度，全球秩序与发展的动荡会不断摇晃我国这艘巨轮，甚至会引发大的颠簸。我国的发展好比登顶珠峰，已经到了“半山腰”，越是往上走，面临的各种不确定性和风险就越大，唯有靠改革开放的全面深化和制度创新，才能确保我国发展的确定性、稳定性和可持续性。

降低发展的成本，关键在于公共风险管理

从整体来观察，国家发展的成本取决于公共风险。公共风险越大，国家发展的成本越高；公共风险越小，国家发展的成本越低。公共风险转化为公共成本或者说宏观成本，成为发展可持续的最大约束。

从现在仍在全球扩散的新冠肺炎疫情来看，它对全球发展的负面影响变得日益严重。世界多数国家由此陷入了严重的经济衰退和社会动荡，全球分工与协作体系被打破，全球产业链供应链不同程度地中断。加上地缘政治的影响，中美关系的恶化，原有的经济金融全球化逆转为风险的全球化。在小小的病毒面前，原有的秩序不堪一击，疫情这种防控难度很大的公共风险转化为巨额成本，成为全球未来发展的严峻挑战。

公共风险之所以会转化为发展的成本，是因为它改变了人们的预期和行为方式，资源配置偏向于预防可能的损害和损失。例如，银行面对风险，必须有拨备；企业面对风险，必须提减值准备；面对感染风险，必须保持距离和环境消毒，诸如此类都是成本。公共风险水平越高，微观主体的成本就会越高，国家发展的成本就越大。这就需要公共风险管理机制来发挥作用，对冲公共风险，以降低国家发展成本。

公共风险不是从天上掉下来的，而是经济社会活动中内生的。规则与秩序提供确定性，可以对冲公共风险，从而降低公共风险水平，降低宏观成本；一旦原有的规则和秩序被打破，无法提供确定性，公共风险水平就会急剧上升。在这种宏观环境下，微观主体的经营成本、交易成本都会扩大，国家发展就会减速甚至陷入停滞。宇宙学家霍金说，世界的本质是不确定性。我们在一定时空条件下构建的确定性都是暂时的，需要通过公共风险管理机制来实现防患于“未然”，避免出现“已然”，也就是不断升级过去构建的确定性，前瞻性地降低未来的不确定性和公共风险水平，化解发展成本；否则，等待我们的将是公共危机。

新冠疫情突袭，也是我们没有预料到的；核心科技被人卡脖子，供应链被打断，全球化急转弯都超出原有的经济全球化逻辑，如此等等。这些都成为我国发展中的公共风险，转化为发展的成本，拖累我国的可持续发展。之所以出乎意料，根源在于理论上没有一个基于公共风险的分析框架，使我们“看不到”风险，也就谈不上建立公共风险管理机制。

公共风险管理机制不是一个外在独立的东西，而是应内嵌于国家战略、规划和制度之中。适时调整国家战略、完善规划、创新制度，是公共风险管理的根本和基础，也是降低发展成本的关键所在。战略过时带来的风险是最大的风险，制度缺陷导致的风险是源头的风险，这些公共风险往往转化为最大的发展成本。转向以国内大循环为主体的双循环发展，就是防范战略风险的一个战略举措。平常说的制度成本，其实质就是制度缺陷引发公共风险而导致的各种交易成本和社会成本。所以，构建公共风险管理机制，并非要另起炉灶，而是要把风险思维、预防理念作为战略规划制定、各项制度设计的核心思维和理念，渗透到战略、规划和制度当中去，以公共风险为导向，对战略的实施、规划的实行和体制的运行实时监测，防范风险溢出增大发展成本。

这意味着对改革也提出了新要求。深化改革不应仅仅以“已然”的问题为导向，而应更强调以“未然”的风险为导向。预防做扎实了，应急的事情和难题就会大大减少，大的发展危机就能得以避免。可见，全面构建公共风险管理机制实质上内嵌于全面深化改革和制度创新之中。

进入一个新发展阶段，应以不确定性来把握整体和全局，以公共风险为思考问题的基点来谋划未来，避免片面的“工程思维”渗入到对未来发展的规划当中。传统的确定性在消失，国家发展需要不断构建新的确定性，以降低发展的总成本。发展目标的最大约束是公共风险，公共风险的最小化，是发展成本的最小化，也就是发展目标的最大化。在这个意义上，公共风险管理也就是国家发展的成本管理。要避免发展的波折，提升可持续发展能力，公共风险管理在新发展阶段变得越来越重要。

构建公共风险管理机制，应纳入十四五规划当中

实现第二个百年发展目标，“十四五”是关键的五年，构建公共风险管理机制刻不容缓。

一是“风险导向”应优先于“问题导向”。坚持问题导向是非常正确的，但不全面。一般来说，我们面临的问题都是“已然的”、确定性的，解决了“已然”的问题，不等于可以防范风险。而风险是不确定性的，属于“未然”的问题，有产生潜在损害的可能性。防范风险，是要预防问题的产生。要减少问题，必须把防范风险前置，预防优先。这与减少疾病是一个道理。只有这样才能使我国的发展保持可持续的状态。

二是要对发展过程中的公共风险进行沙盘推演，形成具体的防风险预案。2003年非典之后，各领域都制定了相应的应急预案。这是一大进步。应急预案是危机来临之时的行动方案，如确定应急响应等级、储备应急物资等等，但不等于风险防范措施。防范风险的目标是避免危机，不是处置危机，两者性质是不同的。只有防范风险，才能减少应急。减少生病比病后治疗更重要。但这个常识往往被忽视。在当前来说，防风险预案比应急预案更重要。

三是防风险要更重视制度性安排和长效机制。从理论上看，公共风险与制度缺陷是相伴而生的。生产关系是随着生产力的发展而不断调整的，制度也需要与时俱进。改革是推动制度完善的根本办法，改革滞后，公共风险就会增多。就此而言，唯有加快改革步伐，构建长效机制，才能减少和降低公共风险水平，从而降低发展的成本和阻力。也可以说，当前面临改革和风险赛跑的局面，改革只有跑赢风险，才能赢得我国发展先机。

四是在国家的各项决策中，如出台相关政策、改革方案，都应当加入一道公共风险评估的强制程序。从现实来看，决策产生风险是常见现象，如产生处置风险的风险、部门决策产生“合成谬误”等等。所以，防范公共风险，首先要预防决策风险，避免决策中的风险盲区。在公共风险管理机制中，应规定：凡是没有进行公共风险评估的决策方案，不得发文出台。目前我们在一些重大项目上，已经开始做社会稳定风险评估，但还没有做到对所有的决策进行公共风险评估，应当尽快实现全覆盖。

五是区分公共风险与个体风险，明晰风险责任。防范公共风险是政府的责任，而个体风险则是企业、家庭和个人的责任，两者不可混淆。厘清这两个层次的风险，是构建公共风险管理机制的前提条件。要分清不同主体的风险责任，防止道德风险和风险防范中的相互依赖。一旦出现缺位、越位和错位，公共风险管理就会失效，甚至衍生出更大的风险。

六是连结实体空间与虚拟空间，通过数字技术为公共风险管理提供支撑。公共风险管理需要加快数字政府建设。实体空间应与虚拟空间相结合，将大数据、云计算、人工智能等数字技术与公共风险思维有机融合起来，运用于公共风险管理全过程，提高公共风险的监测、识别和预警能力。

（作者为中国财政科学研究院院长、教授）